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九江市城市湖泊保护条例问答

发布时间: 2019-02-20 10:43:59 来源:分分快三官网官方网站|官方平台 字体: [ ]

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  • 公开方式: 主动公开
  • 生成日期: 2019-02-20
  • 公开时限: 常年公开
  • 公开范围: 面向全社会
  • 信息索取号: 000014349/2019-151530
  • 责任部门:

问: 立法目的是什么?

答: 为了加强城市湖泊保护,防止侵占、污染城市湖泊,维护和改善城市生态环境,根据《中华人民共和国水污染防治法》《江西省湖泊保护条例》等有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本条例。 

  立法目的是成文法的首要内容,一般规定在条例的第一条中。立法目的既与法规名称紧密关联,又与适用范围和分则、法律责任、附则形成严密的逻辑关系。从法规名称到立法目的,再到适用范围,再到分则,对条例内容持续延伸展开规范,通过法律责任部分相关强制性规范内容予以保障,从而构成一部法规严谨的规范系统、严密的法律逻辑结构体系。 

  城市湖泊是重要的地表水资源,具有不可替代的多种生态分分快三官网官方网站功能。城市湖泊是多种动植物的栖息地,有助于防洪减灾,降低城市热岛效应,还具有观光旅游的价值。城市湖泊的生物和化学过程可以使有毒物质降解和转化,被誉为“城市之肾”。然而,随着城市化进程的加快,人们生产和生活在城市高度积聚,具有“公共池塘”性质的城市湖泊在工业化和城市化进程中负担沉重,城市开发导致城市湖泊面积锐减,大量工农业废水、生活污水(如含磷洗衣粉水)的排放,导致城市湖泊有机污染相当普遍。湖泊的自净能力无法消化排入的污水和各种营养元素,大大降低了城市湖泊对城市经济和社会可持续发展的支持能力。近年来,城市湖泊的盐化(重金属化)、富营养化和酸化日益严重,引发了一系列生态问题,城市湖泊污染治理迫在眉睫。本条例从防止侵占水体、防治水体污染、维护湖泊功能、改善湖泊生态环境出发,针对城市湖泊污染的突出问题,根据相关法律、法规,制定本条例。 

问: 适用范围有哪些?

答: 本市行政区域内城市湖泊的规划、保护、治理、利用和监督管理等活动,适用本条例。 

    城市湖泊保护实行名录制度。甘棠湖、南门湖、白水湖、琵琶湖、芳兰湖、八里湖、赛城湖等市辖区湖泊应当列入城市湖泊保护名录。县(市)实行城市管理区域内的湖泊,由县(市)人民政府拟定保护名录,报市人民政府批准并公布。 

  未纳入城市湖泊保护名录的其他湖泊的管理保护,依照有关法律、法规的规定执行。 

  条例的适用范围,也称条例的效力范围,包括条例的时间效力、空间效力和对人、对行为的效力。本条例的时间效力由本条例第三十一条例规定。本条则对本条例适用的空间效力,即适用的地域范围和对人及行为的效力作出的规定。每部条例对一定的行为作出规范即明确了条例的行为效力范围,也体现了条例的特点。地方性法规的适用范围与行政区划相联系,是地方行政管理权限的显著体现之一。所以,每部地方性法规的适用范围是必不可少的,但表现的方式有所不同。严格的条例规范内容中,需要明确法规适用的地域范围即法规的地域效力,并对其特定规范的行为作出基本定义,以便使此条例区别于彼条例,体现每部条例对行为规范的特殊性。 

  本条例适用范围地域效力涵盖市辖区和各县(市)实行城市化管理的区域。条文设计运用概括式与列举式,采取列举式,直接确定市辖区的城市湖泊;采取概括式,由县(市)人民政府确定城市化管理区域的城市湖泊保护名录。这样既体现全市一盘棋、共抓城市湖泊大保护的总体要求,也综合考虑各地的实际情况。针对将鄱阳湖、柘林湖、庐山如琴湖等湖泊纳入适用范围的反映。鄱阳湖作为跨市的湖泊,对其立法保护超出了我市立法权限,需要省人大常委会进行立法规范。柘林湖作为我市的备用饮用水源地,对其保护相比城市湖泊要求更为严格,今后需要专项立法。庐山如琴湖为国家风景名胜区和自然保护区的湖泊,国家和江西省都有更加严格明确的保护要求。中央《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》也明确提出,要强化分类指导,科学制定“一湖一策”方案。因此,条例适用范围不宜扩大到鄱阳湖、柘林湖、庐山如琴湖等湖泊。 

  每部条例对其规范的特定行为以及对这种特定行为的指向作出的定义,作为条例适用范围的重要组成部分,而对行为的指向做出的定义,即为条例的基本行为定义。如本条例规定的特定行为是城市湖泊的规划、保护、治理、利用和监督管理等活动。 

问: 保护原则、目标是什么?

答: 城市湖泊保护应当遵循科学规划、保护优先、综合治理、限制利用、属地管理、社会参与的原则,确保水域范围不减少,湖岸环境得到优化,水质达到规定标准,并以国家地表水环境质量Ⅲ类水质为保护目标。  

  湖泊具有供水、防洪、旅游、调节气候、净化环境、维护生态与生物多样性以及提供水产品等多种生态分分快三官网官方网站价值,不同湖泊所处的流域自然环境和社会经济背景不同,其应保护和维持的主导生态功能也不尽相同。如青藏高原湖区大多数湖泊的主导生态功能是保持生态和维护生物多样性,兼具旅游和供水等辅助功能;而东部平原湖区大多数湖泊的主导生态功能是供水、防洪和提供水产品,兼具旅游、净化环境、维持生态和维护生物多样性等辅助功能。而且即使在同一湖区,不同湖泊承担的主导功能以及各主导功能的重要性位序也会有较大差异,有些湖泊第一主导功能是防洪,而另外一些第一主导功能是供水,有些第一主导功能则是旅游。采取相同的管理思路和管理模式,将难以适应不同区域或不同类型湖泊千差万别的特点和开发保护需求。因而,条例确立了在城市湖泊保护工作中,科学规划、保护优先、综合治理、限制利用、属地管理、社会参与的原则关注湖泊的核心、主导功能保护,着力解决不同区域城市湖泊的“主要矛盾”。 

  水域功能分类依据地面水水域使用目的和保护目标将其划分为五类: Ⅰ类主要适用于源头水、国家自然保护区。 Ⅱ类主要适用于集中式生活饮用水水源地一级保护区、珍贵鱼类保护区、鱼虾产卵场等。Ⅲ类主要适用于集中式生活饮用水水源地二级保护区、一般鱼类保护区及游泳区。Ⅳ类主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区。Ⅴ类主要适用于农业用水区及一般景观要求水域。同一水域兼有多类功能的,依最高功能划分类别。有季节性功能的,可分季划分类别。2015年《水污染防治行动计划》提出了水环境质量改善的主要指标: “到2020年,长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例总体达到70%以上,地级以上城市建成区黑丑水体均控制在10%以内,地级及以上城市集中饮用水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%”。考虑到我市城市湖泊大都位于长江流域,八里湖、赛城湖等城市湖泊直接排入长江,其水质直接关系到长江水质。同时由于我市城市湖泊大都临近集中式生活饮用水源地,本条明确规定城市湖泊水质以国家地表水环境质量Ⅲ类水质为保护目标。 

问: 相关的政府职责主要是什么?

答: 市、县(市、区)人民政府应当加强对城市湖泊保护工作的领导,将城市湖泊保护纳入国民经济和社会发展规划,依法建立城市湖泊保护生态补偿机制,将城市湖泊保护工作所需经费纳入本级财政预算。 

  市、县(市、区)人民政府应当确定城市湖泊保护的主管部门,并可以根据实际情况确定城市湖泊保护日常管理单位。 

  乡(镇)人民政府、街道办事处应当加强对辖区内城市湖泊的保护,及时发现、制止并向有关部门报告填占、污染等侵害城市湖泊的违法行为。 

  村(居)民委员会应当协助做好城市湖泊保护工作。 

政府职责划分是保证条例有效实施的基础,没有政府及其部门的执法,条例难以贯彻实施,条例的强制力也难以完整体现。因此,地方性法规一般都有政府职责划分的规定。 

  市、县(市、区)人民政府在城市湖泊水污染防治中起主导作用,负有重大的责任。要解决水污染问题,必须在法律上强化地方政府的责任,对地方政府提出更具体、更明确的目标。目前,九江城市湖泊权属不一、管理多样。比如甘棠湖、南门湖由市分分快三官网官方网站局园林局负责管理;八里湖、赛城湖由八里湖新区管委会负责管理;白水湖、琵琶湖由浔阳区、濂溪区下属村委会使用管理。既要尊重城市湖泊管理体制因历史原因形成的现状,又要兼顾城市湖泊保护生态要求越来越严格的需要,应当建立市、县(区、市)两级政府属地管理机制,使城市湖泊保护从单纯湖体向河道及流域扩展。在属地管理的基础上,增强条例操作性,根据区域差别和特殊情况,条例授权市、县(市、区)人民政府按照机构改革的要求和目前的管理现状,合理确定主管部门和日常管理单位。 

  关于将城市湖泊保护纳入国民经济和社会发展规划的规定。国民经济和社会发展规划是对国家或区域一定时期的社会和经济发展所做出的战略部署,是具有权威性和严肃性的法律文件,必须保障实施。规划一经人民代表大会审议通过后就要严格执行,各部门、各地方都要协调配合,保证规划的完成。规划的制定者和执行者还要就规划的执行情况向本地区的人民代表大会报告。规划把五年之内要完成的经济社会发展的主要指标分为预期性和约束性两类,其中的约束性指标是各级政府必须实现的指标,是对各级政府刚性的法律要求。将城市湖泊保护纳入国民经济和社会发展规划,城市湖泊保护工作就有了强有力的保障。 

问: 相关的部门职责主要有哪些?

答: 城市湖泊保护的主管部门负责组织实施本条例。 

  承担水利、湿地保护、环境保护、自然资源利用、分分快三官网官方网站、规划、农业、交通运输、城市管理执法、财政、发展改革、司法行政等职能的部门,应当按照各自职责做好城市湖泊保护的有关工作。 

  城市湖泊保护涉及水利、环保、国土、分分快三官网官方网站、规划、交通、执法等多个部门,按照机构改革的部署,有些部门的职能将进行整合和调整。比如规划的职能并入了自然资源部门;水利部门排污口设置的职能并入了生态环境部门;农业部门农业面源污染防治的职能并入了生态环境部门等等。为避免条例“刚颁布、即修订”,考虑到机构改革尚在进行之中,确各部门工作职责的客观条件还不够成熟。按照十三届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革方案》提出的,法律是以机构的职能定位来表述主管部门或行政机关,不需要修改。条例在表述部门职能时,采用了以工作事项、机构责任来定位表述相关职能部门,确保条例出台后同机构改革相衔接。 

问: 管理保护范围包括哪些?

答: 城市湖泊管理保护范围分为水域范围、环湖绿化范围、外围分分快三官网官方网站控制范围。 

  水域范围、环湖绿化范围、外围分分快三官网官方网站控制范围由市、县(市)人民政府根据实际情况确定,并进行勘界,设立保护标志。  

  城市湖泊兼具自然功能和社会功能。城市湖泊的保护范围,既包括其自然功能,又包括其社会功能。自然功能上,城市湖泊提供给水、排水、调蓄、微气候调节等城市湖泊生态系统分分快三官网官方网站功能。社会功能上,城市湖泊还以及水上运动、水产养殖、休闲等多种经济、文化价值。由于,城市湖泊在自身形态、功能和水循环特性上与天然湖泊、作为饮用水水源的人工湖泊有很大的差异。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》提出要强化分类指导,各地区各有关部门要针对高原湖泊、内陆湖泊、平原湖泊、城市湖泊等不同类型湖泊的自然特性、功能属性和存在的突出问题,因湖施策,科学制定“一湖一策”方案,进一步强化对湖泊管理保护的分类指导。《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》将“城市湖泊”作为一类湖泊单独提出,充分表明城市湖泊作为城市水环境的重要组成部分,保护城市湖泊的观念已经成为各级政府的共识。同时,水利部贯彻落实《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》的通知也明确提出要坚持河湖共治、统筹湖泊与入湖河流的管理保护和治理,做到水域与周边水陆共治,强化源头管控,实行联防联控。因此,条例规定城市湖泊保护范围并不局限于湖泊水域范围,其还包括环湖绿化范围、外围分分快三官网官方网站控制范围。 

  法律所调整的湖泊社会关系并不是没有边界的,作为法律保护对象的湖泊界定从我国目前的湖泊保护法律体系中有多种表述: 《江苏省湖泊保护条例》第二条规定: “列入江苏省湖泊保护名录的湖泊的开发、利用、保护和管理,适用本条例。省人民政府应当将面积在0.5平方公里以上的湖泊、城市市区内的湖泊、作为城市饮用水水源的湖泊列入江苏省湖泊保护名录,于本条例实施前确定并公布。”《南昌市城市湖泊保护条例》第二条规定: “本条例适用于本市城市规划区内面积在2公顷以上自然或者人工形成的湖泊的保护。城市湖泊的名录及范围(含行水水道)由市人民政府公布。”《武汉市湖泊保护条例》第二条规定: “本条例适用于本市行政区域内湖泊的保护,具体湖泊名称见附录。法律、法规对风景名胜区内湖泊的保护另有规定的,从其规定。” 

  目前,国家针对城市湖泊保护范围没有统一标准,各地方性法规对湖泊保护范围的界定也不尽一致。考虑到城市湖泊之间在自然特性、功能属性和存在的突出问题各不相同,需要因湖施策,不宜采取一刀切方式。条例采取“三线管理”的模式,对城市湖泊保护范围进行了划分,将城市湖泊保护范围分为水域范围、环湖绿化范围、外围分分快三官网官方网站控制范围,规定具体标准由市、县(市)人民政府根据各湖情况确定。 

 问: 实施时间是哪天?

  答: 本条例从2019年5月1日起施行。 

  条例公布日期是2018年12月1日,施行日期为2019年5月1日,中间有6个月的时间间隔。这主要是考虑到机构改革正在进行,相关部门职能需要进行调整,同时考虑到条例宣传和准备需要一段时间,中间间隔6个月有利于政府做好配套工作,以利于条例的贯彻执行。 


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